重要信息

　　教育部等五部门联手出台意见治理教育乱收费

　　《光明日报》2013年07月25日 24日，教育部发布《2013年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》，对教育领域存在的一系列不正当收费行为作出严厉规范及工作安排。该意见由教育部与国家发改委、财政部、审计署、国家新闻出版广电总局共同制定。

　　意见提出，由五部门组成的部际联席会议各成员单位将对各地“八条措施”(《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》)的执行情况开展全面检查，重点检查就近入学比例、优质普通高中招生名额分配到区域内初中的比例、招生信息公开落实情况。严格查处公办学校以民办名义乱收费行为，严禁地方政府、有关单位和学校以任何名义收取与入学挂钩的捐资助学款。坚决纠正与升学挂钩的“奥数”等各种类型培训班和各种形式的升学考试行为。

　　按规定，秋季开学时，各地要严格按照“一科一辅”新机制运行。部际联席会议各成员单位将对各地制定的实施办法及教辅材料评议公告进行合规性、廉洁性评估，对各地中小学教辅材料评议推荐工作和教辅材料出版资质、推荐目录、选用、价格等方面规定执行情况开展全面检查。各地要对相关政策执行情况开展自查自纠。坚决查处评议推荐过程中的地方保护主义、违规操作、徇私舞弊等侵害群众利益的行为，切实加大责任追究力度。

　　意见要求各地坚决治理“课堂内容课外补”、公办教师在校外培训机构兼职补课等突出问题。要将是否组织、参与补课乱收费作为对学校办学行为考核的重要内容，对于违反规定的进行通报，一律取消评优资格。对于公办中小学在职教师从事有偿补课的，在教师年度考核中给予不合格，考核结果要作为受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据，并进行严肃处理。对于在课堂上故意不完成教育教学任务，“课堂内容课外补”，向所教学生收取补课费的，要依据《教师法》给予行政处分或解聘。

　　意见严禁高校招生降低标准指名录取考生(以下简称“点招”)及乱收费。严肃招生纪律，各地不得出台涉及“点招”录取及收费的办法，已出台的应立即取消，严禁各省级高校招生办公室对“点招”考生违规投档。各省(区、市)、各高校招生考试部门负责人要签署承诺书，向社会公开承诺“零点招”。

　　意见对各级学校办学及相应的收费行为有了进一步的规范。

　　幼儿园方面，将加强对与入园挂钩的捐资助学费和以开办实验班、课后培训班、亲子班等特色教育为名的幼儿园高收费乱收费行为的治理。义务教育方面，将规范“公参民办”学校办学及收费行为，公办学校参与举办的民办学校必须达到国家规定的“五独立”标准，坚决纠正公办学校变相以民办学校名义高收费乱收费行为，严肃查处“校中校”等违规行为。普通高中方面，将严格规范招收择校生行为。地方教育部门要一次性下达并向社会公示每所普通高中学校的招生计划，严格执行公办普通高中招收择校生政策，严禁擅自扩大择校生比例。高校方面，将大力查处违规办班、滥发文凭及乱收费行为。

 

　　各地动态

　　青岛今秋率先在全国试点“3+4”中职升本科模式

　　新华网2013年07月09日 近日，青岛市率先在全国开展中等职业学校与普通本科高校“3+4”分段培养招生试点工作。今年秋季新学期开始，该市3所中职学校和青岛科技大学开展“3+4”分段培养试点工作，首期招生140人，中职学生可以直升本科了。此次中职和本科分段培养，不是简单的“3+4”学历嫁接，也不同以往的对口高职，而是按照七年一体的原则整体设计人才培养目标、培养标准，统筹制定文化基础、专业理论和专业技能课程衔接贯通的教学体系、课程体系。学生中职毕业后经考核测试进入本科高校学习。属“3+4”培养的学生将独立成班，毕业后可拿毕业证、学位证。

 

　　北京今年起破例给予派出教师交通和通讯补助

　　《京华时报》 2013你那07月08日 北京市教委通报城乡新区一体化学校建设情况，今年秋季开学，新建的30所输入学校将为人口聚集但教学资源较薄弱的城乡接合部、中心城市人口疏解区新增24881个学位。明年还将新增不少于15所城乡新区一体化学校。

　　目前，全市共45家学校在进行“一个法人、一体化管理”管理体制改革试点。2012年，北京市在15所学校中推进城乡新区一体化学校建设，当年实现新增学位9012个，总学位达到22810个，全部落实在就学需求强烈的重点困难地的资源输入校。预计今年新增的30所输入学校新增学位数24881个，总学位数将达到41610个。

　　城乡新区一体化学校建设不同于以往的合作办学、名校办分校，而是采取两所学校“一个法人，一体化管理”的模式。按照规定，申报建设的一体化学校重点要在学位紧张、优质资源紧缺的城乡接合部、中心城市人口疏解区及城市功能拓展区建设。同时，资源输出学校和资源输入学校要有一定的合作基础，并得到双方区县教委的认可和支持。

　　明年新增的城乡新区一体化学校将不低于15所，具体数量还要依据各区县的申报情况及学校间的结合程度最后确定。

　　从今年开始，北京市对优质资源输出学校经费支持从每校每年100万提高到200万，连续3年重点支持。对输出学校派出教师每月给予交通补助600-1000元/人月、通讯补助200元/人月，而此项补贴是将现行财务管理纪律不允许支付的交通费和通讯费，破例给予支付。

 

　　成都：学校食堂将实施大宗食品原料统一配送制

　　四川在线2013年07月02日　日前，成都市教育局下发通知，要求从今年秋季开学起，在全市中小学校、幼儿园实施食堂大宗食品原料统一配送。

　　纳入统一配送的食品原料包括定型包装类的米、面、油、奶，以及生鲜类的肉、蛋、禽。统一配送以区(市)县为单位，通过公开招标、竞争性谈判等方式遴选一批入围企业，由各学校、幼儿园与入围企业签订供货合同，合同期限最长不超过2年。统一配送首先在公办中小学校、幼儿园实施，同时提倡民办学校、幼儿园参加。

　　成都市要求，各区(市)县建立配送企业退出机制，对因食品质量引发食品安全事故、存在严重安全隐患整改不到位等情况的，取消该企业学校食堂食品配送资格。

 

　　山东潍坊出台10条新举措分类管理民办教育学校

　　新民网2013年07月01日 近日，山东省潍坊市出台10条创新举措完善民办教育发展机制、落实民办教育扶持政策，将选派公办教师到非营利性民办中小学任教，民办学校教师在资格认定、职称评审、评先选优等方面与公办学校教师享受同等待遇。

　　潍坊对民办学校探索分类管理机制，按照营利性、非营利性对民办学校进行分类登记管理，民办学校设置执行同类型、同层次公办学校的设置标准。学校终止办学，按法律法规和国家有关规定进行资产清算。同时，鼓励发展混合制民办教育，支持各类办学主体通过独资、合资、合作等方式举办民办教育。

　　此外，潍坊还积极落实财政支持和用地优惠政策，民办学校用电、用水、用气、用热与公办学校同价，建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划。建立民办学校奖励性回报制度。

 

　　乌鲁木齐45万中小学生迎首个“无作业暑假”

　　中国广播网2013年07月09日 今年，乌鲁木齐45万中小学生迎来首个“无作业暑假”，当地或将试行“作业自选超市”和“一周一天无作业”等新举措。

　　放假前，乌鲁木齐市第15小学的学生家长都收到了一封“告家长书”。上面写着：今年学校决定在低年级段开展“无作业假期”，中高年级段的孩子只需要完成德育作业。乌鲁木齐市教育局副局长刘剑表示，假期无书面作业只是第一步，下学期还将在一些学校开始试行“作业自选超市”和“一周一天无作业”等新举措。教师、家长、学生都要转变观念，认识到“生活即学习”，学生从生活实践当中，同伴互动当中学习到的内容，一样也是学习积累的宝贵要素。

 

　　四川教育厅公告：禁设重点班、划学区或征意见

　　《华西都市报》2013年07月02日 省法制办、省教育厅近日发布公告，《四川省<中华人民共和国义务教育法>实施办法(草案)》已起草完毕，草案将于7月上旬向社会公开进行立法听证会。草案规定，县级人民政府教育行政部门应当在确定和调整学区范围时广泛听取意见。

 

　　严禁设立重点校、重点班

　　依据草案规定，适龄学生就近入学，仍是义务教育的最重要原则。公办学校被禁止跨学区组织招生，应接受学区范围内的适龄儿童和少年入学。

　　《草案》同时规定，县级以上人民政府及教育行政部门应当均衡配置辖区内的教育资源，不得将学校分办重点学校和非重点学校。学校应当均衡配置校内教育资源，不得分设重点班和非重点班。

　　在教师资源的分配上，立法或将考虑在一定范围内鼓励教师在不同的学校中进行流转。

 

　　划定学区需征求社会意见

　　《草案》规定，县级人民政府教育行政部门确定和调整学校就近招生的施教区范围和规模时，需向社会公布，在确定和调整的过程中，需广泛听取意见。依据该法条规定，学生家长的意见或将成为教育行政主管部门划定学区的依据之一。法制办相关负责人表示，该法条的具体实施规则，还将在听证会上具体听取社会各界的意见。

 

　　不能仅以教学成绩决定奖惩

　　《草案》明确鼓励教师到农村、边远地区任教，并规定，县级以上人民政府应当保障教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平。在教师绩效考核时，学校应针对职业道德等指标综合进行考核，不能仅以教学成绩决定奖惩。

　　为了推进素质教育，在规定教师考核标准的同时，《草案》还规定，小学、初中需推进小班教学，逐步实现按照小学三十五人以下，初中四十人以下编班的要求。在保证素质教育的同时，村(居)民委员会在发现适龄儿童、少年辍学时必须上报，教育行政部门和学校共同进行复学工作，以减少辍学的事件发生。

 

　　河南将从今年开始启动实施"博雅教育引导计划"

　　腾讯网2013年07月14日 河南省将从今年开始启动实施“博雅教育引导计划”，“博雅教育引导计划”是基于全面提升幼儿园教师专业素养而面向全省幼儿师范学校实施的专项人才培养计划。

　　“博雅教育引导计划”实施周期为3年，近期主要围绕建立幼儿师范学校教师教育课程改革实验区、试行教育类课程“双导师制”、开展教师教育课题研究项目、组织博雅师资培训、博雅师资优质课竞赛和博雅毕业生技能竞赛等6个子项目展开。

　　根据计划安排，2013年，河南将规划建设约30项幼儿师范学校教师教育课程改革研究项目，规划建设9个左右的幼儿师范学校“教师教育改革创新实验区”。每个实验区的建设周期为3年，2013年开始建设，2014年进行中期评估检查，2015年进行项目总结验收，并对每所验收合格的实验区给予一定专项引导经费奖励。

　　幼儿师范学校教育类课程“双导师制”，主要是指幼儿师范学校与幼儿园共同指导和培养幼儿教师的一种机制，通过幼师学校教育类课程教师与幼儿园一线名师、优秀教研员的顶岗置换教学，促进幼儿师范学校培养目标与幼儿园实际需求相衔接，培养造就一批适应教师教育改革创新需要的创新团队和教学名师，进而提升幼儿师范学校教师培养质量。此项工作于2013—2014学年开展试点，力争通过几年的努力，使幼儿师范学校从事教育类课程的教师都有幼儿园工作经历，同时聘请幼儿园一线优秀教师走向幼师学校课堂，任教比例将达到20%。

 

　　江苏镇江：组织教师志愿导学切实抵制有偿家教

　　新民网2013年07月15日　江苏省镇江市志愿导学活动日前全面启动，35名市学科带头人、特级教师和500多位优秀骨干教师已加入镇江市区志愿导学队伍，志愿导学活动将同时在该市各地展开。

　　为帮助家长和学生解决教育和学习中遇到的实际问题，切实抵制有偿家教，镇江市教育局在全市范围内组织开展志愿导学活动，以少年宫或青少年活动中心为基地，组建各地志愿导学中心，节假日固定时间、固定地点，由导学教师团队分学科集中开展义务辅导活动。志愿导学团队按照相同学科、相近年级、便于管理的原则组建，以优秀青年教师为主体，采取自愿报名和组织推荐相结合的方法。

 

　　海外传真

　　日本将对在日留学生“包分配”

　　《东方教育时报》2013年07月10日 为了成功吸引海外学生赴日本大学留学，日本文部科学省将对以亚洲为中心的20个国家、地区的学生实施入学“包分配”制度。目前这一计划已经进入细节探讨阶段，将被写入文部科学省2014年度的预算中。日本政府曾于2008年提出“留学生30万人计划”，打算在2020年前引进30万海外优秀的留学生。然而，由于日本大学城市生活成本高等原因，截至2012年5月，这一数字仍停留在13.8万人左右。为此，日本文部科学省主导实施了多项大学教育改革。除了部分大学导入秋季入学外，还计划大幅增加高中以上学校的英语师资力量。即将实施的入学“包分配”制度也是其中一环。文部科学省调查发现，虽然日本大学的国际竞争力不强，但日资企业的国际形象良好，成为外国留学生希望进入的企业。而日资企业在走向海外的同时，也需要更多懂日语的国际型人才。因此，“产学相结合”的方式对双方都有好处。

 

　　新西兰调查显示：家长和教师质疑家庭作业价值

　　先锋教育网2013年07月06日 近日，新西兰一项全国调查结果显示，年龄在6到12岁的学生平均每天花费在家庭作业上的时间为53分钟;年龄在13到18岁的学生平均每天完成家庭作业时间为73分钟。调查同时显示，许多家长和教师对当下学生家庭作业的价值产生怀疑。新西兰目前没有全国性的学校家庭作业指导方针。一位母亲说自己经常帮助儿子完成家庭作业，她觉得家庭作业耗费时间与精力，不确定孩子能从中获得何种收益。一些学校针对家长的质疑，布置了以学生为中心的家庭作业，比如让学生课后在家学习烹饪，家长全程进行协助和监督管理。

 

　　联合国教科文组织出版国际大学排名研究报告

　　《中国教育报》2013年07月16日 近日，联合国教科文组织出版名为《高等教育排名与责任：使用与误用》的研究报告。该报告对大学分级排名进行了正反两方面分析，对现存国际大学排名体系的使用与误用展开讨论。报告还针对现有国际大学排名的缺点提出改进方法，以促进国际大学排名评估功能日益完善。在报告第四部分，研究者基于当前国际大学排名指标中轻人文社科研究、重自然科学研究、忽视学生学习成果产出等问题提出了改进措施。联合国教科文组织希望报告能够帮助学生、家长、政府、机构领导人更加客观正确地看待国际大学排名，从而有辨识地使用此类大学质量评价工具。同时，该报告也有助于完善当前的国际大学排名体系，增加排名的透明度和有效性。

 

　　美国俄亥俄州创建转换联盟帮家长选择学校

　　美国教育新闻网2013年07月19日　一些家长在给孩子选择最适合他们的学校时，游移不定。为了帮助这些家长，去年俄亥俄州克利夫兰市创建了一个致力于帮助家长掌握学校选择的特别小组——转换联盟。现在距离美国下个学年开始仅剩两个月了，该组织宣布将针对家长进行为期6个星期的信息运动，帮助他们了解当地的学校是如何改善学生的学习成绩，了解学校在上一轮的州评估中取得的成绩，以及如何为他们的孩子选择最佳的学校。相关的传单可以从图书馆、教堂、社区中心以及邮件中获得，传单详细列出了克利夫兰市10个城市社区每个社区的学校情况。传单还将列出绩效高的特许学校，即由公共资金资助的私营学校。一所特许学校的负责人艾伦·罗斯卡姆称该市有60%的家长还没有决定好今年秋季他们的孩子将去哪所学校。因此这场信息运动是一个真正帮助他们的机会。

 

　　研究与评论

　　“(上海)学业质量 绿色指标 评价改革”的行政基础

　　葛大汇(华东师范大学公共管理学院教育管理系副主任、教授)

　　【摘要】

　　“(上海)学业质量绿色指标评价改革”的特点是“行政内生”性的项目，大而全，政府全包全揽，闭环设计。因而其不可避免的缺陷是项目的结果无法问责;循环论证;投入/产出之效益难以预测。好事做好，要改进该项目就必须“公务分权”，尊重并立的教育督学力量，健全法制;并发挥专业组织作用。这是现代行政制度的基础。

　　【关键词】

　　公务分权;项目效用;行政内生性评价;外部督学评价

　　教育中的“绿色”，即反对揠苗助长，反对灌输、题海战术、死背标准答案等“高能耗”行为;反对借考分功利而滥用学习动机，“污染”(扭曲)学习环境，主张中小学生全面发展。“学业质量绿色指标”，即用该绿色观来评价学生的一套准则。上海市教委近期推出的《学业质量绿色指标评价改革》项目包括10类方面，下设亚类，该体系：一是体现综合性,如学生学业水平指数,既衡量学生的学业成绩,又衡量学生创新思维等高层次思维能力与学业成绩的均衡度,还衡量学生身心健康、品德行为等非智力因素。二是体现归因性。既衡量学生的学业水平,又衡量影响学生学业质量的各种因素,如学习自信心、学习动机、睡眠时间、作业时间等;三是体现社会性,不仅着眼手学生自身的因素,还衡量师生关系、校长课程领导力、家庭经济社会背景等与学生学业质量的相关度。四是体现发展性。绿色指标中有一项进步指数,反映学生学业质量及其影响因素的变化,包括学习动力进步指数、师生关系进步指数、学业负担进步指数等。

　　一、《绿色指标》是继“课程改革”之后 中小学的又一项任务

　　◆《学业质量绿色指标评价改革》项目缘何发生?

　　上海市教委于2011年底启动的《中小学生学业质量绿色指标评价改革》项目，是一项深化原《课程改革》项目、为实施素质教育提供政策保障的“重要制度和机制创新”。也就是说，在“绿色评价”之前，有“课程改革”，更远的有“推行素质教育”等行政项目。在此系列改革中，素质教育是理念，课程改革是措施，绿色评价是保障。因为，评价是指挥棒，评价要绿色，课程实施就必须绿起来，如此中小学生的全面素质也就绿起来了。可见行政“机制”是链条式的，一环扣一环，表现了政府确保教育改革成功的决心。

　　但是，必须指出的是：这是政府(教委、教育局)教育行政内部的评价。即“学业质量绿色指标评价”是政府实现课程改革、素质教育等公共项目的一个控制性行政工具;它不是外部评价，不是与教委、教育局并列的诸如教育督学的评价。

　　◆ 中小学教育改革又增加了一项行政任务。

　　“绿色评价”项目对上海基层学校而言，即使新颖的又是熟悉的。说它新鲜，是因为绿色从生态的、生产的、经济的、生活与消费方式的领域引入中小学生学习环境之中，确实令人欣喜。说它又是熟悉的，是因为这套指标体系，不仅仅要评价学生的学业水平，还要衡量学生睡眠、动机等“归因性”因素;还要衡量师生关系、校长课程领导力、家庭经济社会背景等“社会性相关”因数;还要反映学生厌学、学业负担等发生变化的“进步指数”。且不论评价与行政的关系。这些内容，现在教师、校长从来不陌生，近二十年来，素质教育、课程改革等项目讲的就是这些内容。一些学校认为，正因为，它是全域性的、大系统的，“大而全”到了极致，无所不包。所以，拾进蓝头都是菜(上海谚语)，以后市里、区里要求什么指标，我们只要把现在做的(好的)拿出去就是了。

　　二、行政的惯性?历次改革项目效用的回顾

　　在基础教育领域，我国搞“素质教育”近三十年;上海搞《课程改革》，历经两轮，也有二十年了。其间还有各种各样的配套工程。

　　◆ “素质教育”、“课程改革”及其各种各样的配套工程——

　　上世纪80年代末，上海搞“自主命题 高考改革 项目”。高考、会考分离，首先创立了“会考制度”。接着又取消了会考制度。接着本世纪初又恢复了“学业水平考试”即替代会考的制度。上世纪90年代初，上海搞“窗口学校 工程”、“示范学校 工程”，扩大名校效应搞“现代寄宿制学校 工程”。征收土地，移址新建了10多所“现代寄宿制高中”，每所学校投资4、5个亿，几十个亿出去了。大致整个90年代，上海搞(后来称之为)“第一轮的课程改革项目”。政府动用了难以计量的财力、人力、政策、资源，市教委、各行政区教育局设立了专门机构，动用多所大学的力量，编制了从小学到高中的“H版”、“S版”两套所有学科的教材。结果，该教材使用几年后废除，被新一轮的课程改革的新教材所替代。

　　新世纪起，上海搞“新一轮的课程改革项目”。除了课程制度方面的改革，其配套工程也是举世瞩目的。其间有：市级与区级的“名师工程”、市级与区级的“名校长工程”、出国的“影子校长工程”;职业类学校的“实训基地工程”;教育集团以及当下称为“辐射-托管学校项目”;各类配套的“科研项目”;等等。

　　◆ 效益比：这些“工程”、“项目”其投入/产出比如何?

　　在行政观念上：教育部是公家、上海市教委是公家、各区教育局是公家、各类学校是公家、中小学是公家，天下为公，公大于私，即在公共领域所有机构都是隶属于行政的“国家营造物”，所有公民都是隶属于单位的“单位人”。下级“单位人”，有权力、有习惯检查评价上级的行政行为及其效用吗?

　　而现实学校教育的情况是：无论是会考、学业水平考试，都没改变愈演愈烈的应试的局面。“窗口学校”、“示范学校”、“辐射-托管学校项目”或换一个名称叫法，刺激了市民择校、家教补习的需求。新课程、新教材之外，“教辅”、“学辅”书籍成了出版业最大的盈利产业。等等，这些都是事实。

　　三、《绿色指标》——也要“评价政府”的制度分析

　　《绿色指标评价》是政府全揽、全包的“行政内生”性的项目，大而全，闭环设计，其制度设计是有缺陷的。项目的结果无法问责;循环论证;投入/产出之效益难以预测。

　　◆“好事要做好”的根本保障是制度设置问题。

　　以史为鉴。就这里讨论的《绿色指标评价》项目而言，首先要分清什么是作为行政管理的一个环节、一种手段的评价，即内部评价;什么是对政府行为本身的评价，或者说是对《绿色评价》的评价，即外部评价(教育督学范畴)。

　　◆《绿色指标评价》：作为内部评价的缺陷——

　　内部评价，作为配合课程教学改革的评价，它与课程教学改革同源，理论依据、过程目标、手段方法一致，在很大程度上评价改革就是课程改革，课程改革就是评价改革，它们相互依赖，相互支持，例如新课标(新三维)实施要求在教学上注重价值观、情感与过程，那么对其成果即学生，应该有“综合的学业水平指数，既要衡量学生的学业成绩、创新思维，还要衡量学生身心健康等非智力因素”。这是对的。

　　但是，内部评价的权力由此无限扩张，评价对象无所不包，变成全能政府，这就体制混淆了;很多项目本来应该是外部评价即教育督学的事务与权力。现出台的《学业质量绿色指标 评价改革》项目，可以说是“全面改革”、“全面行动”;但不免体系杂糅，行政与督学(其本质是司法监督)不分，将评价完全沦为行政内生的、隶属的工具地位。例如以下一则事实分析：

　　如果一个行政区的学科考试分数不错，而学生的创新思维却没有什么好展示的，那么这个区将会怎么汇报自己在“绿色评价”中的业绩呢?如果这个区是一个郊县区、外来打工者子弟多，学科考试动机积极，而所谓校本课程、师生关系并无特色，那么它在“绿色评价”中是被肯定还是否定呢?如果肯定，它是不“绿色”的;如果否定，那么有什么理由说打工者的子弟(我国事实上的二元社会结构)为了考大学、为了实现身份变迁，就是一种“不绿色”、“不生存”的学业评价观呢?

　　可见，《绿色评价》很难兑现其效用。这时候，“做的”与“评的”两件事，可以相互为证，这有时候是符合逻辑的、是有积极意义的;但更多的时候，在“行政理性”(正像“公共选择”理论说的那样)的驱使下，评价就会扭曲、变异。最后导致整个《绿色评价》项目不了了之。可见，完全的内部评价是错的。

　　◆《绿色评价》项目如此庞大的内容，其很多职能应该是外部评价的范畴。

　　是督学对教委、教育局(政府)进行评价的权力，而不是政府自己对自己进行评价的权力。

　　四、好事做好：如何引进督学力量、筹建地方法规

　　项目改进的基本思想是“公务分权”，尊重并立的教育督学力量，健全法制;并发挥专业组织作用。这是现代行政制度的基础。

　　◆ 外部评价 即督学对政府(教委、教育局)的评价：这是现代行政制度的基石。

　　“一种权力要被另一种权力制约”这是大家公认的、最简约明了的制度框架，否则一个过于全面、庞大的权力一定会腐败(例如政府机构不断扩张、要求财政拨款越来越大、高耗低效、自吹自擂、粉饰作伪、业绩虚假或形式主义等等)。这就是我国自上世纪90年代以来一直积极倡导的督学制度的缘由。

　　◆ 针对《绿色评价》如此宏大的内容而言，外部评价、督导评价要承当起这些任务：

　　第一，该绿色需求，涉及哪些当事人，由谁来提出，能否代表各利益体的意志;而不仅仅是政府的意志。我们看到该《绿色评价》项目——“上海市教委成立了由市教委职能处室、市教委委教研室、市考试院、市教科院、市学生体质健康监测中心等部门组成的绿色指标实施小组。”此外还有教育部官员与专家。可见这是一个主要由政府机关人员组成的团队，没有家长公众(公共教育的纳税人)，它是自上而下组建、策划的，甚至也很少有中小学教师参与。它的立项需求主要来自于政府。政府是公民的代理人，但是在大事决策中，政府不是“教育”公民的主人，而是听证于公民的受托人(公民并不傻)。事实上，绿色“指数”，大家并不陌生，课程改革已经叫了多年了，如果是因为行政不力而换了一个新的项目名称，或另起炉灶，这只能说明政府失灵了。

　　第二，要做绿色，其投入有多大，资金从哪里来，如何评价其效益?即使我们已经习惯了“万能政府”的制度，那么，在《绿色评价》项目中——“实行“大样本的学业测试”;建造“质量监测系统电子化平台”;建立“信息通报交流机制”;举办“每年的协作协商会议会务”;组建“部市联合项目专家指导委员会”;组建“绿色指标实施小组”;成立“基础教育质量监测中心”;成立“学科命题与统计测量专业队伍” 等等，这将动用多少财政呢?扩张多大的机构规模呢?其投入产出的效益比怎么计算呢?问谁的责呢?在前述完全的“行政内生性评价”体系中，板子是永远不会打在政府屁股上的。前面已经提过《课程改革》项目及其子项目的效益比，这些历史经验都要引以为戒。

　　第三，符合伦理的分析，以及绿色需求在当下社会发育阶段的可行性。评价的伦理分析是指评价方案、准则被各种当事人接纳的程度，这既是对社会基础的考量、对公民现实需求的尊重;也是在心理、认同感方面对一个行政项目“可行性”的考验。在今天高考制度不变、“学而优则白领”、“先苦后甜一劳永逸”的基本国情之下，绿色指标中要求“身心健康”是恰当的;而创新思维、课程领导力等“高层次或归因性指数”，可能只是一种倡扬，而不可能是硬“指数”。如果做不到，就是脱离现实，就是政策变异，就是高耗低效，反而不绿色了

　　◆ 建立真正的外部评价、督导评价体制。

　　当然，大家知道，现在我们的督学往往是退休下来的政府官员，区级(地市级)督导室主任是被换下来的校长，很多督学、督导室主任是同级政府委任的，督导机构往往是隶属于行政的下级单位。这是非常不正常的。我这里借《绿色指标评价》项目呼吁，建立真正的外部评价、督导评价是多么重要!

　　◆重要的项目要纳入法律或法规体系。

　　如果《绿色指标 评价》是重要而现实的，就应该立法，建立法规性文本，增进其权威性、强制性。而不是说起来重要;干起来自己评价自己;时间长了，若干年之后又可以换一种说法，而把前面的项目搁置起来;如此循环往复，效用不大。只有立法了，督学才可以依法去监督、评价，《绿色指标评价》也是如此。

　　五、《绿色指标》的解释权要让渡给专业组织

　　“学业质量绿色指标评价”的解释权是指，该项目涉及的专业技术能力。

　　◆ 政府是规则制定者，是利用政策、财力调节公共教育的权威;但不是、也不可能是专业权威。

　　说《绿色指标》过于宏大，或杂糅。从知识论的视角来看，是指政府不是专业组织。在《绿色指标》中我们看到，其任务除了各种“学生学业水平指数”之外，还包括：“学生家庭经济社会背景”;“学校的校长课程领导能力”;“学习动力进步指数”;“师生关系进步指数等等与学生学业质量的相关度”。且不论，社会状况、家庭背景、课程改进等等方面都已有专门的评价项目，如果将这些方面统统纳入“学生学业质量”来评价，指标体系交错芜杂、互为因果、循环证明，将会削弱评价的效度(针对性)与信度(稳定性)，而不可操作。好听、好看、大而全并不是好的评价体系。(这些问题，也正是上述对政府文件进行“外部评价”的必要性。)在学生学业质量方面的测量评价，更是如此。

　　◆ 政府提供“绿色指标评价”，但并不等于直接生产、经营这一公共服务。

　　如果我们不主张无限制地扩张行政规模，这个“万能”的政府恰恰应该去利用业已存在的专业机构、大学、教授团队等等，去购买专业服务。国家财政提供公共教育、公共教育评价，从来不是说要教委、教育局去直接生产公共品，而是可以用来购买专业服务的;更不是说是用来扩张行政机构(机关)的。

　　摘自《教育发展研究》 2012年08期

 

　　论新制度主义视角下的教师教育认证评价制度之建构

　　张倩(香港中文大学 教育学院)

　　摘要：本文以新制度主义为理论视角，审视我国当前教师教育的制度现实，从外在制度环境和内在制度结构两方面对建立教师教育认证评鉴制度的体制基础进行分析，从而为制度建构展开合理性论证，并在此基础上进一步以合法性机制为主轴，从法律框架、规范标准、文化认知三个层面来讨论制度建构的可能方案与可选路径。

　　关键词：教师教育认证、新制度主义、制度建构、合法性机制

　　近年来随着我国开放型教师教育体系渐趋雏形，教师教育专业化改革不断推进，有关教师教育的机构认证和质量评估的研究开始成为教师教育研究的热点。学者往往根据西方教师教育的发展经验指出，教师教育认证评鉴制度是开放型教师教育制度的一个重要组成部分。于是关于西方各国的教师教育认证评鉴制度的介绍与分析不断见诸于各专业期刊。

　　然而一项教育制度的产生和建构总是以相应的制度环境为前提的。倘若我们只是理所当然地移植他国的制度，而未能对我国现有的制度环境进行审视，未能对制度建构的适切性与合理性进行充分的论证，那么这项制度就极可能沦为“南橘北枳” ，背离我们最初的制度理想。

　　有鉴于此，本文尝试以新制度主义的理论视角，审视我国当前教师教育的制度现实，从外在制度环境和内在制度结构两方面对建立教师教育认证评鉴制度的体制基础进行分析，从而为制度建构展开合理性论证，并在此基础上进一步以合法性机制为主轴，从法律框架、规范标准、文化认知三个层面来讨论制度建构的可能方案与可选路径。

　　一、制度建构的合理性论证

　　“制度”和“制度分析”概念的提出源自社会学学科奠基人之一——19世纪的法国社会学家涂尔干(Emile Durkheim)，而新制度主义(new institutionalism)进入社会科学领域则始于1980年代。区别于早期制度理论强调制度对社会秩序的维系作用，新制度主义侧重于分析制度本身的起源和变迁，并将制度理论的分析范围进一步拓展，向外延伸到制度产生的外部环境，向内则具体到制度体系的内部结构。因此近年来它被广泛地运用于不同社会领域的制度建构和变革的分析中。本文亦因此选择新制度主义的理论框架分析当前我国教师教育认证评价制度建构的问题。

　　根据新制度主义的制度变迁理论，制度是镶嵌在既有意义系统中的一套相对稳定的规则系统和有组织的实践，而导致制度变革的力量则源自既有制度的合法性危机。因此，欲建构新制，改革者首先要对威胁旧制存续的合法性危机进行全面分析，这既是新制得以建构的合理性所在，亦是新制建构的力量之源。

　　旧制之所以陷入合法性危机，往往是因为其所处的外部制度环境的变更或内部制度结构的调整。若从新制建构的角度来看，两者又可视为制度需求的外生变量和内生变量。这意味着，当前我国欲建构教师教育认证评价制度，首先应从其所处的外部制度环境和内部制度结构两方面对制度现状进行分析和检讨，在制度需求的基础上确立其合理性。

　　1.外部环境的挑战

　　若论我国教师教育认证评价制度所处的外部环境，首当其冲的是我国近十年来教师教育制度的变迁与发展。

　　以1999年国务院的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的颁布为标志的教师教育改革，旨在“提高师资培养质量、调整师范学校的层次和布局、鼓励综合性高等学校和非师范类高等学校参与培养、培训中小学教师的工作”，即改革的理想是期望教师教育从独立定向型转向灵活开放型，以实现教师教育质量的整体提升。

　　经过10年的改革，开放型教师教育体系已渐趋雏形，而且随着师范教育并轨收费、教师培养渠道多元化和师范生自主择业等一系列政策的相继出台，社会投资、市场力量也开始涌入。然而与此同时，一些有违我们当初改革理想的实践问题也越来越突出。

　　如教育部师范司的调查数据显示，当前职业高中、中职学校、民办高职等中师层次的院校占我国新增的非师范院校的教师教育机构的80%以上的份额。而这导致结构性师资过剩和生源质量的下降 。

　　一方面是师资过剩导致的教师教育资源的浪费。另一方面，89.4%的院校却抱怨当前影响教师教育院校发展的首要因素是办学经费的不足。而教师教育质量的下滑和师资过剩又令社会各界对教师教育机构的效能产生质疑和不满，并最终转化成强大的绩效责任压力，令教师教育机构对制定教师培养机构的资质标准产生强大的诉求。

　　当然，这一诉求的产生的深层原因，是因为当前教师教育管理制度的合法性基础——大学与政府之间的线性关系模式已经打破，市场作为新的要素开始对教师教育的供求体系形成关键性的影响作用。

　　在这个以市场-教师教育机构-政府之间三角关系为基础的新体系中，三个利益主体各自有其诉求需要伸张。市场的有效运作要求实现以自由竞争为基础的资源配置;而教师教育机构则要求拥有作为独立的“经济人”的办学自主权，从而追求自身利益的最大化;政府则务求确保教师教育作为公共教育服务的整体质量，以恢复社会各界对教师教育的信心。

　　正是这些不同诉求之间的冲突导致了以上问题的出现。显然，当前开放型的教师教育体系，已经对教师教育管理提出了制度变迁与建构的诉求——转变政府在教师教育管理体制中的角色，建构基于绩效表现的教师教育认证评价制度，以回应和协调开放型教师教育体系中不同利益主体的诉求。

　　2.内部结构的张力

　　在新制度主义理论中，外部制度环境的挑战是令旧制陷于合法性危机，新的制度需求得以产生的外生变量，而内部制度结构的失衡与张力则是推动制度破立进程的关键。

　　某一社会制度总是产生于一定的社会制度结构中的。这个结构是由同一情境中的若干彼此关联、相互影响的制度构成的。当这些相互影响的制度的发展呈现非均衡的态势时，即现行的制度安排处于一种结构失衡的状态，导致新制取代旧制的内生变量就产生了。

　　就教师教育认证评价制度来说，其所所处的制度结构，是以教师专业化制度为经，以教师教育管理制度为纬编制而成的。

　　在教师专业化制度体系中，教师教育认证评价制度是教师职前培养专业化中的重要内容。它的落实是教师实现职前、入职和职后一体化、持续不断的专业发展的前提。另一方面，教师职前培养专业化，即教师教育专业化，又必然对教师教育管理体制提出专业化的要求。若以教师教育管理制度的专业化为横轴，那么教师教育认证评价制度与教师教育管理制度中的其他制度，如教师教育课程鉴定制度等，呈并列平行的关系。

　　若以此为制度结构框架审视我国的教师教育的制度建构，那么在纵向的教师教育的专业化建设方面，我国早在1950年代就采取与小学、初中、高中对口培养师资的办法，一次性地建立起了包括师范学校、高等师范专科学校和师范学院、大学的相对完整的三级师范教育体系。然而尽管师范院校属于独立设置，但其认证标准与处于同一层次的其他院校是一致的。各级师范院校只要分别达到中央教育行政部门制定的相应层次院校的各方面建设标准即被允许培养相应层次的师资。而且相对于独立设置的教师教育机构和近年来渐趋庞大而驳杂的教师教育体系，独立而系统的教师教育质量评估标准和法律规范却一直处于缺失状态。长期以来，教师教育的质量评估都是参照《普通高等学校教育评估暂行规定》(1990)进行的。而这种带有明显计划经济印记的评估认证制度既无法有效解决目前开放型教师教育中出现的新问题，也无法规范新形势下的教育评估和认证活动。

　　显然，当前我国的教师教育管理专业化的制度建构，已经远远落后于教师教育专业化的制度建构，产生了一种结构性张力——教师教育专业化制度的先行发展，需要教师教育管理制度进行相应地建构与发展，否则整个教师教育体系就难以维持有效的制度化运作。

　　而在横向的教师教育管理制度体系中，随着教师教育课程鉴定制度的启动(以2011年《教师教育课程标准(试行)》的颁布为标志)，教师教育认证评价已经成为当前教师教育管理的制度体系中的“制度短板”，符合我国教师教育专业化进程的教师教育认证评价制度的建构刻不容缓。

　　另一方面，单一制度变革与整体制度结构之间这种张力，意味着教师教育认证评估制度的建构，必然将撼动整个既有教师教育制度体系，这需要我们不仅从合理性的角度展开制度需求的分析和论证以汲取制度建构的力量，更需要从合法性的立场来考虑制度建构的整体方案，以尽可能地作出周全的准备。

　　二、制度建构的合法性机制

　　在新制度主义看来，制度是由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次稳定的社会结构，而一项制度的合法性机制(legitimacy)则来自于社会认可基础上建立的一种权威关系，并依此迫使组织接受特定制度环境中所要求的具有合法性的行为模式。

　　一般来说，社会制度通过三种合法性机制来对组织行为产生影响，即强迫机制(coercive)、社会规范机制(normative)和模仿机制(mimetic)。它们各自对应了社会制度的三大构成要素，即法令规章(regulative)、规范(normative)和文化-认知(cultural-cognitive)。

　　其中法令规章主要通过强迫性机制(coercive)来建立制度权威，即组织必须遵守政府等相关权力部门制定的法律规章，否则就会遭到惩罚。而规范则通过社会规范机制(normative)来引导组织行为，即在某领域形成某种共享的评价标准和行为方式，导致组织趋同。文化认知则主要通过长期的积累形成共享认知框架和思维方式，令组织在面临不确定的环境时，能自觉遵循模仿机制(mimetic)，对同领域中成功组织的行为或做法进行模仿。

　　尽管这三者作用于组织行为的合法性机制并不一样，但这三者之间并不是截然分立关系，而是呈现一种互为条件的关系。因此制度建构不仅包括确定制度合法性的法令规章，也包括规范制度执行的规范章程和原则，以及促成这两者产生、保障其约束和引导效力的社会文化认同。下文将以此为框架讨论当前我国教师教育认证评价制度的建构方案。

　　1.强迫机制——法律框架的制度化建构

　　在新制度主义中，法令和规章，作为一种规定(regulative)，指与制度相关的各种明文规定。它告诉我们“必须”做什么，对行动者具有清晰的约束力。现代社会中，以法律法规的形式对社会实践的行为规则作出相应规定，已经成为各项制度建构和实施的基础。

　　而就我国的教师教育专业化管理的法制建构来说，当前亟需的是制定《教师教育条例》，以立法的手段来理顺政府、市场和教师教育机构三者之间的关系，确定它们各自在整个教师教育体系中的角色，这样它们才能以合法的渠道在制度建构和创新中发挥各自的力量。在此基础上，政府才能进一步推进教师教育管理的专业化和法制化的进程，建立教师教育准入制度、构建教师教育标准体系，规范教师教育的过程、形成教师教育质量监控机制，最终以一种宏观的、间接的、隐形的作用方式来实现国家对开放性教师教育的质量管理和过程监控。

　　需要强调的是，搭建这个制度框架的关键是教师教育标准体系的建构。因为所谓的认证和评估，即确认一个机构及其所提供的教育达到一定的参照标准。因此，要建立教师教育认证评估制度，首要的是研究和制定教师教育机构资质标准和教师教育质量标准，明确认证评估的价值取向、概念架构，厘清教师教育机构的任务、愿景和目标等。同时以法律的手段来确立有关认证评价的合法性和评估认证结果的权威性，以确保标准对教师教育实践具有法定的约束力。

　　2. 规范机制——规范标准的制度化建构

　　新制度主义中的规范(normative)，是指人们就制度达成的一些共识性规范，如教师教育认证评价的专业规范和操作指南。

　　如果说，教师教育认证评价制度建构的第一步是建构反映不同利益相关者对教师教育质量的价值诉求的认证评估标准，那么第二步就应该是将标准和法规落实为具体的实践规范，转化为认证评估的方式和手段。

　　这一步对制度建构者的挑战是，反映不同利益群体的价值诉求的认证和评估标准，是无法通过单一的认证评估方法和手段来实现的。这要求我们在认证评估的专业规范和操作方法的设计上要遵循多元化的理念，尽可能客观、准确地反映教师教育的办学质量。

　　因此未来的教师教育认证评价既要有强调达标的结果性评价，也要有强调改进的过程性评价;既要有定量的认证评估结果，也要有定性的评估分析;既要有强制性的外部监督性评价，也要重视自主进行的自我评价;既要对学校办学条件等输入性条件进行评估，也要对教师教育的机构运作的过程、包括学生就业率在内的结果进行评估;既要注重经费配备和师资结构等硬指标，更要关注学生满意度和教师效能感等软实力。尤为关键的是，如何协调和平衡不同评估内容、指标和方式之间的关系，使之相互贯通一致。

　　3. 模仿机制——文化认知的制度化建构

　　新制度主义中的文化-认知框架，是指人们形成的与制度相符合的文化-认知模式，它使处于特定情境中的人们以某种特定的方式思考问题成为一种“理所当然”之举。

　　对教师教育认证评价制度来说，相关法令规章的出台，使得认证评估实践得到法律认可而具有了外部强制执行的效力。教师教育认证评估规范的确立，保障了认证行为本身的规范性，确保了法令规章性制度的执行力。然而这两者的产生与效力都离不开更为基本的社会文化认同。它是教师教育认证和评估的法律规范等得以进入制度建构视野，并得到足够的内部和外部支持以付诸施行的先决条件。

　　不仅如此，它更要求认证评估超越法律和规范条文，形成一种具有道德模板意义的认知框架，从而令各教师教育机构自觉采取这种认知框架下广为接受的组织形式和做法。可见，相对于法律和规范来说，文化-认知层面的制度建构对整个教师教育实践将产生更强大的引导和规范作用。

　　因此教师教育认证评价制度的设计要着力培育人们的文化认同，使之成为一种意义框架、认知模式和道德模板。这要求我们首先要在教师教育机构内部形成一种文化认同，改变过去仅仅将认证评价看成是政府的检查行为的传统观念，真正在教师教育体系里建立起牢固的质量意识，视教师教育的质量为影响教师教育机构生存发展的关键。

　　在文化认同的基础上，各单位才能自觉引起评估机制，不断对教师教育实践进行常规而细致的评估，展开课程和教学的自我反思和改进，令教师教育的专业化水平不断提高，教师教育的整体质量得到真正保障。社会大众对教师教育的信心也因此得到重建，社会资源也能依据教师教育认证评估的结果而进行有效分配，而这又会激发教师教育机构参与外部评估的积极性，由“要我评估”发展为“我要评估”。当教师教育的内外部评估开始形成健康循环时，社会各界也将对教师教育的认证评估制度形成良好的文化认知。

　　三、制度建构的路径选择

　　一项制度的建设与完善，合理性的论证和合法性的建构固然必不可少，然而决策者对制度建构的路径做出科学的选择亦是影响制度能否有效运作的关键。

　　在新制度主义看来，现代社会的制度建构既可以走自上而下的强制性变迁路径，也可以走自下而上的诱致性变迁路径。所谓强制性变迁，即采取一种政府行为或法律行为的制度变革策略，从上而下地推动制度的建构和变迁，具有鲜明的强制服从性和快速反应性。而所谓诱致性变迁，则指个人和群体为追求自身利益而自发倡导的制度变迁，是一种自下而上的制度变革策略，具有自发性和渐进性特征。路径本身没有对错好坏之分，但既符合现实制度环境又符合制度建构逻辑的制度变迁路径，其变迁成本较低，效益较高。

　　就当前我国教师教育认证评鉴所处的制度环境来说，一方面，市场的力量渐趋强大，追求对资源的更大的配置权。而作为市场中的“经济人”的教师教育机构，不可避免地渴望更多的自主权，以追求利益的最大化。另一方面，尚不成熟的市场，需要政府运用多种手段来实现科学的规范和引导，在有效运用市场的资源配置力量的同时，制定市场运行规则，严格市场的准入条件，控制教师教育的基本方向和整体质量。

　　显然在这样的制度环境中，完全采取自上而下、自外由内的强制性变迁路径，必然将产生利益冲突，导致制度变迁遭遇被颠覆的危机。若反之，则又可能导致目前教师教育中已经出现的各种问题，如资源配置不合理、生源质量下降、办学层次混乱、社会满意度滑落等问题持续相当长一段时间，而这危及的将是整个国家的教育生命线——教师的素质。因此，笔者认为，当前我国在教师教育认证评估制度的建构过程中，应因应不同的制度内容和需求，科学地选择制度变迁路径。

　　首先，要实现市场与政府两者的平衡，发挥各自在教师教育管理中的优势，宜采取强制性变迁路径来确定教师教育质量保证的法律框架，建立教师教育管理的制度化运作机制，将政府、教师教育机构与市场之间的互动框定在政府主导下的法律框架内，以保证教师教育的基本方向和整体质量。只有在法律法规层面自上而下地明确制度建构思路，制定市场规则、划分政府和学校的管理权限、确定教师教育认证评鉴实践的合法性地位，使其具有普遍的法律约束和强制执行的效力，整个制度的建构和变迁才可能沿着健康有序的方向发展。

　　其次，在认证评价的规范标准的制定与实施方面，则可采取诱致性变迁与强制性变迁并举的方案。具体而言，政府宜积极引导和鼓励更多的利益相关者参与到教师教育质量保障体系的建设中，如教师教育质量工程的短、中、长期的发展目标的制定、教师教育认证和评估标准规范的研订等，让不同利益群体都有机会在制度建构过程中表达其对教师教育质量的诉求，令制度的自上而下的推行和落实获得最广泛的社会认同和支持，实现一种自下而上和自上而下的有机结合。

　　最后，在认证评价的文化认知层面，则宜采取诱致性的制度变迁路径。因为文化认知的制度建构，更多的是涉及一种文化认同和意义框架，它是弥散在整个社会文化中的，是以教师教育的质量意识为基础的，其改变具有典型的渐进性和缓慢性。因此企图短时间内通过从上至下从外向内的强制性推行，不但难以导向文化层面的制度变迁，而且往往适得其反，令各种短期行为风行，造成制度变迁的假象。如教育部学位与研究生教育发展中心副主任王战军就指出，我国现行的高等教育评估，由于未能真正在各高校中建构相应的质量意识和评估文化，导致评估行政化、评估中出现利益冲突、评估结果未能合理利用等一系列问题。

　　因此要促进和引导文化认知层面的制度变迁，宜采取以激励措施为主的诱致性变迁，唤醒教师教育机构作为“经济人”的自主创新和质量竞争意识，实现一种自发倡导性的制度建构和变迁，以建立教师教育机构的自主评价为主的师范类教育评估机制来取代僵化的行政管理结构。

 

　　结语：

　　本文以新制度主义为理论分析视角，聚焦于我国当前教师教育改革的重大课题——教师教育认证评价的制度建构。在对该制度进行合理性论证的基础上，以合法性机制为主轴讨论制度建构的方案与路径，强调只有建立在广泛社会认同基础的上的认证评价制度才能起到规范教师教育、保障教师教育质量的作用。因此，当前我国教师教育认证评价的制度建构，不应停留在法令规章和规范程序等强制性制度框架的搭建，更应深入到文化认知框架层面来建构和确立制度的合法性机制。

　　摘自《教育发展研究》 2012年08期