编者按：

　　当前，我国已进入深化改革开放、加快经济发展方式转变的关键时期，迫切需要职业教育全面提升服务国家推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的能力，为经济社会发展提供智力支持和人才保障，满足经济社会发展和人民群众对高质量职业教育的需求。职教工作必须加快体制机制改革和模式创新，走出具有中国特色的职教发展之路。实践和理论研究表明，集团化办学是我国职教体制机制和发展模式的重要创新，是推动职教科学发展的有效途径。

 

 

　　天津交通教育集团成员单位天津交通职业学院与集团理事单位、世界500强企业永立建机长期合作，近三年，为其输送了79名优秀毕业生，占其技术人员总量的40%以上，这些学生成为最受企业欢迎的蓝领精英。姜磊 摄

 

 

　　从“集而不团”走向“三链”深度融合

 

　　■白汉刚 刘宏杰

　　集团化办学是我国职业教育在特定的历史发展阶段，为适应社会主义市场经济体制改革和解决职业教育自身发展障碍，在实践中不断探索出来的一种符合职业教育发展规律、具有中国特色的办学模式。

　　集团化办学完善了职业教育中观组织框架，创新了职业教育体制机制;多元主体、特别是行业企业的参与，使教学链、产业链和利益链形成有效连接，提升了职业教育服务产业的能力;校企合作的办学模式和工学结合的人才培养模式，提高了资源有效利用率和人才培养质量;集团内部中高职院校间合作的组织优势，促进了现代职业教育体系建设;职教集团、特别是区域型职教集团，以政府为主导，依据区域规划和产业结构特征整合区域内教育资源，推动了区域职业教育协调发展;中高等职业教育示范校牵头建立职业教育集团，充分发挥了示范学校的引领作用。可以说，集团化办学是我国当前职业教育改革发展的理想模式，代表了职业教育发展的战略方向。

　　经过二十余年的发展，集团化办学已具备较大规模，形成了许多与当地经济社会发展相适应的类型与模式，但职教集团“集而不团”现象也较为普遍。今后几年，集团化办学要以教学链、产业链、利益链“三链”深度融合为主线，创新办学模式、治理结构和运行机制，整合政府、行业、企业、科研院所、院校和社会组织等六个主体的力量，形成职业教育与经济社会相互促进的良性循环。

 

　　我国职教集团的治理结构与办学模式

　　近年来，各地区、各行业和一些企业积极开展职业教育集团化办学，形成了一批有特色、成规模、效果明显、影响广泛的职教集团。据不完全统计，全国已建职教集团约700个，覆盖100多个行业部门、近2万家企业、700多个科研机构和50%以上的中职校、90%以上的高职校。

　　在实践运行中，我国职教集团的治理结构主要有三种形式：一是理事会体制——理事会主导的多元主体共同决策制。职教集团以牵头单位(职业院校、行业组织或企业)为主，联合各个相关联的职业院校、企业、行业协会、科研机构等组成，以理事会、常务理事会、秘书处、专委会为基本组织架构。这一体制是我国目前集团化办学的主要体制，院校、行业或企业主导的职教集团多采用此类体制。二是管委会体制——管理委员会领导下的理事长(董事长)负责制。职教集团由地方政府牵头，整合行政区域内的职教资源，对接产业发展需要成立职业教育联合体，以管理委员会、理事会(董事会)、秘书处为基本组织架构，实行管理委员会领导下的理事长(董事长)负责制。这一体制在北京交通职教集团、湖南湘潭职教集团的实践中已取得显著实效，政府主导的职教集团多采用此类体制。三是董事会体制——董事会领导下的股东决策制。职教集团不利用国家财政性经费，而由各种社会力量运用股份制手段融合民间资本组建而成。各投资者按照投资额来享受股东权利和承担有限风险，以股东会、董事会、执行层为基本架构，实行董事会领导下的股东决策制。股东主导的职教集团多采用此类体制。

　　各地在实践中探索出各具特色的职教集团化办学模式，归纳起来主要有：“体制创新、政府驱动”的北京交通职教集团模式、“助力行业、引领产业”的湖南现代物流职教集团模式、“园团合一、服务企业”的重庆工商职教集团模式、“借船出海、境外办学”的江苏商贸职教集团模式、“校企一体、三链融合”的河北省曹妃甸工业职教集团模式、“集群对接、全程合作”的嘉兴市欣禾职教集团模式、“中高贯通、完善体系”的上海电子信息职教集团模式、“城乡联合、以城带乡”的河南信息职教集团模式。

 

　　深层次因素制约集团化办学整体推进

　　已组建的700多个职教集团，总体上还处于探索阶段，存在着一些问题与不足，主要表现在学校、行业、企业覆盖面不足，成员间合作关系不紧密，管理体制和运行机制不健全，支持与保障政策不完善，集团化办学的教育、产业和社会效益还没有得到充分发挥等。一些深层次因素制约集团化办学整体推进。

　　法规政策缺失。目前，国家还没有出台集团化办学的指导性文件，缺乏集团化办学的发展目标和要求;在法律法规上没有明确职教集团的地位、运作权限和业务范围，对各行为主体的责任、权利和义务缺乏明确的定义。

　　主体职责不到位。目前，政府缺乏对职教集团的统筹、协调、监督和经费支持，行业企业参与集团化办学的积极性不强，集团院校服务功能定位仍主要局限于教学建设与人才培养，为行业企业开展员工培训、科技开发等服务意识还不够强、能力相对较弱。

　　发展经费缺保障。目前，职教集团建设与运行的工作经费，大多来源于牵头院校的年度预算，经费来源单一，不仅影响了牵头院校的积极性，也影响了集团成员院校之间的平等合作关系;一大批集团化办学合作基地的建设与常态化运行，需要较大额度经费的持续投入，但国家层面还没有支持职业教育集团化办学的政策，各级地方政府缺少扶持集团化办学的相关制度。集团化办学经费来源渠道不通，影响了其合作组织的成长。

　　内部管理待健全。目前，部分集团除理事会或董事会及秘书处等常规机构外，上层未设立发挥政府及相应产业部门主导职能的联合指导组织，下层未设立具体承担合作协商与实施工作的内部组织。不少集团运行制度不完善，大多数集团未建立完整的内部考核体系。

　　长效机制未形成。合作共赢是集团化办学持久生命力所在，目前，多数职教集团内部还没有形成共赢机制，已成为集团化办学的严重障碍。职教集团所取得的成功经验未得到有组织的示范推广，社会各界对集团化办学存在的疑虑未得到有效消除，也制约了全国范围内集团化办学的整体推进。

 

　　集团化办学需要加大顶层制度设计

　　集团化办学是对职业教育发展模式的重要创新，是推动职业教育科学发展、校企合作的最佳途径。今后一个时期，应把推进集团化办学作为职业教育改革发展的战略任务，科学勾画发展愿景、明确发展思路、完善体制机制、提供有力的政策支持。

　　切实加强对集团化办学的领导。各级政府要把集团化办学纳入职业教育部门联席会议的重要议程，根据需要建立专门工作领导小组。骨干行业都要建立职业教育行业指导委员会，加强对集团化办学的指导与协调。

　　建立集团化办学的国家制度。一是建立推进集团化办学的国家制度。建议在《职业教育法》的修订中，明确集团化办学在职业教育发展中的战略地位和功能定位;在国家税收制度中，明确企业法人的职教集团和参与集团化办学的企业可以享受的税收优惠;建议国务院尽快出台条例，明确集团化办学的法律属性，赋予其合法的身份和地位，建立产权联结、配置优化、权责明确、校资分开、管理科学、制度完善的职业教育集团产权制度。二是建立规范集团化办学的合作制度。建议有关部门尽快制定文件，规范集团化办学中六个主体的权利和义务，明确集团化办学的认定、评价标准，对集团化办学的组织体系提出要求，对行业企业限定准入标准，对职教集团的办学绩效进行考核;建议教育部出台办法，对集团化办学的权限、管理运行机制等予以规定。

　　健全集团化办学的国家政策。一是对行业、企业制定优惠政策。完善财政支持政策，制定实施专项经费、补贴、购买服务等财政政策，调动行业、企业积极参与职业教育、参与集团化办学。二是对集团化办学制定优惠政策。建议在国家公共财政支出政策中，对参与集团化办学的职业院校在共用型教学基础设施建设等方面给予资金扶持;将职前教育和各类公益性培训纳入基本公共服务内容，以政府购买服务的方式，优先安排职教集团承担;在国家人事制度改革中，为职教集团企业和院校间人才流动设置特殊政策。同时，鼓励地方政府出台并实施一系列可操作性的地方法规或政策，促进集团化办学发展。

　　加大对集团化办学的经费支持力度。以政府投入为基础、吸引多方面投入支持集团化办学。建议财政支持经费按照经常性经费和专项经费两种方式予以拨付，经常性经费由职教集团按照需求编入学校年度财务预算，成为职教集团日常运行经费主要来源。专项经费由职教集团按照建设项目编制年度专项经费预算。经常性经费，重点用于兼职教师聘用、教师企业实践岗位购置、学生顶岗实习岗位购置、学生实习管理、集团日常运行管理等;专项经费主要用于共享型基础设施建设项目、集团共享产学研中心建设项目、集团人才队伍建设项目、专业建设项目、公益性培训等社会服务项目、集团化办学体制机制改革项目等。

　　尽快启动国家示范性集团学校建设项目。制定标准、开展评估、设立财政专项资金，支持建设一批国家示范性职业教育集团，使其成为集团化办学中改革创新的示范、提高质量的示范、办出特色的示范，在集团化办学中发挥引领、骨干和辐射作用。(作者为《职业教育集团化办学理论与政策研究》课题负责人)

 

　　案例

 

　　有力的政策支持是政府应尽的责任

 

　　■辛宝忠

　　黑龙江省从2008年10月组建第一家服务外包职教集团到现在，共组建了12家省级职教集团和3家地市级职教集团，另有多家职教集团正在筹建中。这15家职教集团覆盖了职业院校321所，行业29个，企业454家，政府部门30个，科研机构36个，行业协会和职业技能鉴定机构等52个，初步形成了政府统筹、行业指导、校企主体、多方参与的职业教育集团化办学基本模式。

　　政府统筹，为集团化办学营造了良好环境。2008年，黑龙江省教育厅和国资委等部门下发了《关于组建职业教育集团的意见》，提出了职教集团的组建原则、管理体制和内部运行机制，强化了对集团化办学的宏观指导和顶层设计。

　　围绕全省经济发展战略对技能型人才的需求，政府发挥统筹规划、综合协调、政策保障和管理监督作用，优先选择在农业、农垦、畜牧、林业、装备制造业、煤炭化工、动漫、绿色食品生产加工、商贸旅游业等重点发展领域，率先组建职业教育集团。

　　创新体制，为集团化办学构建了长效机制。省政府积极支持和鼓励行业、企业、职业院校组建多种形式的职教集团。如由黑龙江省农垦总局主导、黑龙江农垦职业学院牵头组建的黑龙江农垦职教集团，形成了大集团、大课堂、大基地、大职教的北大荒特色办学格局。再如，佳木斯市政府创新了紧密型集团管理模式，政府牵头把佳木斯职业学院、佳木斯技师学院、中职学校等学校统一合并组建佳木斯职业教育集团，实行人、才、物、教学管理、招生就业五统一，实现了中高职无缝衔接，资源有效整合。

　　省政府在安排省级财政支持的职业教育项目时，向集团化办学成效突出的地区和单位适当倾斜，2012年，划出2500万元专项资金对5个涉农职教集团每个支持500万元。

　　项目推动，加快了职业教育集团化办学发展。省教育厅把职业教育集团化办学作为推动职业教育改革创新的重大项目，积极开展实践和学术研究。同时，选择5个涉农职教集团作为试点，列入省部共建国家现代农村职业教育改革试验区的重大项目，鼓励其在集团化办学体制机制、校企合作育人模式创新、中高职衔接系统培养、共享型教学资源建设等重大领域和关键环节先试先行。同时把财政支持的职业教育项目向职教集团相关项目倾斜。这些举措成为职业教育集团化办学快速发展的重要动力。 (作者系黑龙江省教育厅副厅长)

 

　　建立理事会形成合理治理结构

　　■程辛荣

　　2008年11月，经广东省教育厅批准，由广东食品药品职业学院牵头，正式组建广东食品药品职业教育集团。经过几年的探索和发展，集团现有学校17所、事业单位8个、行业协会15个，科研机构9个，企业203家。集团目前初步形成理事会作为决策层、行政管理层作为执行层、监事会作为监督层，三者互相制约、权责分明的治理机制。

　　理事会聘请相关政府部门、行业企业、学生家长代表、社会知名人士担任理事。理事会由58名理事组成，聘请政府和社会知名人士担任顾问，主管部门负责人担任名誉理事长，学院党委书记和院长为当然理事，担任理事长和执行理事长，来自多个相关行政部门代表和相关行业协会会长、知名企业代表、其他院校代表、学生家长代表担任理事。集团理事由主管部门委派任命，以及相关政府职能部门、行业组织、相关院校、家长委员会等推荐，并由理事会通过。

　　理事会下设专业委员会，由政府、行业、企事业、科研院所和学校等人员组成。专业委员会按专业类分设，为集团办学提供决策咨询。顾问由政府相关部门及下属事业单位负责人担任，主任由行业协会会长担任，副主任由二级学院负责人担任，其余成员为相关专业行业企业负责人。

　　在理事会制度框架下，牵头单位广东食品药品职业学院发挥示范、辐射作用，整合优化集团资源，初步形成了人才培养链、产业链和利益链的融合，在探索现代职教体系、工学结合人才培养、社会技能培训，以及校校、校企联合招生、就业、科研合作、共建实训实习基地等方面取得了一定成效。 (作者系广东食品药品职业学院党委书记)

 

　　企业牵头职教集团面临政策瓶颈

　　■丁跃华

　　有色金属行业采取的是符合行业企业发展需要的集团化办学模式，即行业企业主导型的职教集团。

　　2012年7月，教育部、国资委在山东省淄博市为中铝职教集团揭牌。这是国资委和教育部共同批准成立的国家首个由中央大企业牵头举办的紧密型、行业性职业教育集团，由山东铝业职业学院牵头组建，中铝公司所属院校、成员企业、科研院所、行业协会(学会)共同组成。两部委还出台了《关于提高职业教育支撑有色金属工业发展能力的指导意见》，提出要根据有色金属产业布局，建立一批以服务产业发展为宗旨，以人才培养为纽带，以校企双赢为目标的跨区域、紧密型行业职业教育集团。

　　有色金属行业职业教育集团化办学是以政府为指导、以行业企业为主导，职业院校为主体的办学模式。不过这一模式现阶段还面临着一些困难：一是机制上的困难。牵头组建职教集团需要得到政府有关部门的审批，但目前负责审批的政府部门还不够明确，责任还不够清晰。二是政策扶持上的困难。从目前来看，在职教集团发展过程中，政府关注及重视程度还不够，作用得不到体现，政策支持力度还有待加强。目前政府对职教集团在财政方面的扶持，以职业院校尤其是以地方政府举办的职业院校为主，行业企业举办的职业院校在这方面的政策享受得很少。另外，职教集团的主体是行业企业，在政府财政扶持上行业企业也基本上享受不到，这势必会对职教集团成员的积极性造成影响，不利于职教集团的发展。(作者系有色金属工业人才中心总经理)

 

　　链接

 

　　职教集团化办学的国际经验

 

　　世界各国及地区职业教育集团化办学从表现形式和结合的紧密程度来看尽管有所不同，但均呈现以下特点：构成主体多元化，涉及政府、学校、行业企业、社区等;办学的综合效果表现为人才培养的高质量、低成本以及集团各方利益共赢;办学的优势表现为通过规模效应、资源优化、品牌效应和对接效应带来高质量、集约化发展，形成竞争优势。

　　比较一：管理与运行机制

　　从世界各国及地区职业教育集团化办学的情况来看，政府扮演的角色主要有几个方面：投资者或购买者，即为项目和计划拨款和投资或购买教育及培训的成果;统筹者，即统筹集团化办学的资源，以平衡区域发展;协调者，即协调各联盟实体之间的利益关系;规范者，即为职教集团化办学制定相关规范。

　　在不同主导模式下，管理和运行机制有所不同，政府发挥的作用也有所不同。

　　政府主导型：政府采取有力措施进行管理、监督和推动。

　　专项拨款范式。政府设立专项经费，规定参与实体的标准和合作要求，并全程协调、监督。经费推动是其运作的关键因素，如日本的“官产学结合模式”。

　　法律规定范式。政府通过立法规定企业参与学校的职业教育，给予税收等优惠政策，并对绩效好的企业予以奖励。法律的效力是迫使企业与职业院校联合的原初动因，如德国的双元制。

　　购买成果范式。政府出台相关制度，提出培训报酬，教育机构与企业自行联盟实施培训，根据培训成果，政府发放相关费用。以培训经费作为调控整个管理和运行机制的杠杆，如澳大利亚的“新学徒培训制”。

　　行政指令范式。政府出台专项计划，根据计划，教育部门颁发行政指令使得相关实体联合，政府给予专项资助。合作对象是行政指令规定的，不是根据各实体的意愿决定的，如中国台湾地区的区域产学合作中心。

　　院校主导型：院校承担管理和运行责任，政府主要采用投资、拨款和政策优惠的方式协助院校管理和运行。

　　政府不仅在投资、拨款和政策优惠等方面予以支持，还要协助院校运作，协调校际和校企关系，特别是调动企业的积极性，例如英国的城市技术学院(CTC)。

　　企业主导型：企业自主管理和运行，政府采取政策支持和奖励的措施鼓励企业办学。

　　企业或企业集团成为主宰整个职教集团运作的核心力量。经费的主体来源于企业本身，不需要政府大力资助，政府引导手段是支持性的政策或奖励措施，如印度的NIIT。

 

　　比较二：办学相关政策

　　职教立法的保证。如德国，建立包括立法监督、司法监督、行政监督、社会监督在内的职业教育监督系统。

　　法案与专项计划的推动。绝大多数国家和地区的政府推进集团化办学采用的是出台法案或专项计划。如英国常常出几个白皮书或法案来支持一项计划，如基础学位计划。

　　财政经费的支持。各国及地区的政府为了推动职教集团化办学的顺利发展，都以各种方式进行经费上的支持。如美国伊利诺伊州在推进“技术准备计划”的过程中，在帕金森法案规定下，每年联邦政府拨款500万美元资金，同时州里配套500万美元，“技术准备计划”也经常与其他学校改革计划联合，以获得更多的行政和财政支持。

　　税收政策的导向。一般采取的方式是减免税收，如德国培训企业用于培训或交纳给基金会的资金在一定时候可从国家的税款中以一定比例扣出。

　　特惠政策的倾斜。政府为促成职业教育集团化办学或调动某实体参与积极性，给予倾向性优惠政策。如印度政府为了在短时期内培养大量IT行业的高技术人才，允许私人资本和外资介入大学的办学，从而促成了著名的NIIT的诞生。

　　行政指令的促进。政府为解决特定社会问题，采用行政指令来促进没有强烈联盟需求的相关方结成联盟。如台湾地区为解决青年长期失业、恶性竞争等问题，在教育部门行政指令下，整合院校教学资源，成立区域集团化办学中心——“区域产学合作中心”。

　　激励政策的援助。政府制定政策，激励相关实体参与集团化办学，对办学质量高的给予奖励。如澳大利亚对支持学徒制的集团化培训公司予以奖励。

 

　　编后

　　本期我们所关注的集团化办学，是职业教育发展模式的一项重要创新。所刊发的几篇文章，概括性地描述了我国集团化办学的进展以及存在的问题，提出了一些政策性建议。

　　关于集团化办学，需要深入探讨的问题还有很多。归纳起来，可以分为5个方面：判断一个组织是否是职教集团需要具备哪些要素?集团化办学如何构建科学合理的治理结构?集团化办学如何通过产权改革建立多元主体间的紧密利益链?如何评价集团化办学的运行质量?集团化办学经费如何保障?

　　本刊将持续关注这些话题，欢迎读者从理论和实践层面对这些问题发表见解，来稿请发本版上方邮箱。

 

　　《中国教育报》2013年1月16日第5版