省政府第四届教学成果一等奖

　　承研单位：成都市武侯区教育局

　　主研人员：雷福民 金 怡 来 维 唐青林 王小刚

　　课题来源：四川省普教科研资助金项目课题、成都市教育科研招标课题

　　一、问题的提出：统筹城乡，促进教育高位均衡发展是XX区教育发展的战略性选择

　　(一)区域推进城乡教育一体化，促进区域教育高位均衡发展是我区教育改革发展中最急需解决的重大结构性课题。

　　XX区是大城市中心城区，是国家命名的高科技文化区。2003年前，按“大城市带大郊区”格局，城郊设有两乡两镇。当时，全区城区有中小学校26所，城郊有4所初级中学、4个乡镇中心校、12所村小。在历时多年的“分级办学、分级管理”管理体制作用下，形成了“教育局管城区学校，乡镇管中心校、中心校管村小”的管理格局，这在政策机制和资源配置方式上，客观拉大了城乡教育的差距，加剧了城乡教育的进一步分化。XX城郊教育与城区教育水平落差大，城乡教育的非一体化发展格局，制约和影响了区域教育整体水平的提升，也影响了区域经济社会的发展。因此，加快城乡教育一体化发展，促进区域教育高位均衡发展，已成为XX区区域教育现代化发展进程中一个具有全局性和现实意义的重大问题。

　　(二)区域推进城乡教育一体化、促进区域教育高位均衡发展是我们促进社会公平、全面构建和谐社会的题中之义。

　　教育是民生之基，是人力资源开发、利用、提升的基本途径和基础。随着XX区乡、镇城市化进程的加快，大量农村劳动者进入城市务工，他们子女的“上学”以及“上好学”问题也逐渐成为影响他们工作，乃至影响区域经济社会稳定、和谐发展的突出矛盾。与此同时，伴随区域经济快速发展，批发零售、房地产、制造业和信息技术、软件开发等对区域经济贡献较大的行业，对人才的需求日益强烈，对教育服务的能力和水平要求也日渐增高。教育公平，特别是义务教育阶段的公平，是社会公平的基础和底线。教育作为一种公共服务，是一个区域经济发展的“助推器”、和谐社会的“稳定器”以及城市文明的“传播器”，教育在服务区域经济建设、维护社会稳定和促进城市文明发展方面应当发挥重要作用。从教育自身改革和实践层面看，就更需要我们千方百计去缩小城乡教育的差距，全力保证人民群众的切身利益，为城郊地区的失地农民和进城务工就业农村劳动者子女提供公平而且优质的教育服务。因此，推进城乡教育一体化发展、促进区域教育高位均衡发展，是我区努力实现教育公平的应然之举。

　　(三)区域推进城乡教育一体化，促进城乡教育高位均衡发展是推进区域教育新发展，赢得区域竞争的大胆实践和先行突破。

　　推动城乡教育一体化发展、促进教育均衡发展，是我国新的历史阶段实现教育公平、推进教育现代化工作的难点。2002年，国务院《关于完善农村义务教育管理体制的通知》强调，县级人民政府对农村义务教育发展负有主要责任。2003年，中共十六届三中全会进一步提出要“树立全面、协调、可持续的发展观”，要实施统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展等“五个统筹”。同年10月，XX市开始全面推进城乡经济社会一体化改革和实践，进一步为我区教育改革和发展指明了方向，提供了历史机遇，启发我们要站在新的历史起点上思索……

　　XX教育历来勇于探索、富于创新。作为大城市带大郊区的中心城区，虽然短时间内难以与东部城市“均衡”，但对于在本区域内调配教育资源、促进城乡教育均衡发展、实现区域内的教育公平应该可以有所作为。

　　2003年左右，我们所在城市的主城区均存在城区学校相对优质、农村学校相对薄弱的状况，谁能在统筹城乡教育发展上实现突破，谁就能赢得先行发展。教育区域发展竞争，要求我们要加快城乡教育一体化、均衡化发展进程，成为先行者。因此，我们毅然决然地开展了推进城乡教育一体化发展、促进教育高位均衡发展实践研究。

　　二、成果简述

　　(一)以城乡教育一体化为统揽，党政主导、强势推动

　　“城乡一体化，教育要先行。”XX区党委、政府认为，全面推进城乡一体化，城乡教育应率先一体化。教育作为公共服务，各级党委政府是责任主体。党委政府在教育发展推动上，在实施战略上必须要有全局定位、必须抓住最主要问题进行深入、大胆的突破。城乡“二元”结构是阻碍XX区城乡教育均衡发展的瓶颈，XX区要实现区域教育均衡、优质、可持续发展，就必须要用统筹城乡发展的办法破解城乡教育二元结构难题，在管理体制和运行机制上实现突破。近几年来，我们主要通过改革和创新教育管理体制机制，通过整体提升区域城乡学校办学水平来推动区域教育一体化发展、高位均衡发展，形成区域教育发展新模式和推进方式。

　　2003年7月，区委、区政府召开常务会，通过并出台了《关于完善农村义务教育管理体制的决定》，在全省率先将原属乡(镇)管理的18所中小学收归区教育局直管，全面展开了统筹城乡教育发展工作。同年10月，召开全区城乡“捆绑”学校工作推进会，下发《XX市XX区提高城郊学校办学水平的实施办法》，积极探索提升城郊学校办学水平的管理办法和模式。2006年8月，区教育局正式明确“高位均衡发展”作为工作的指导思想和重点，“基础教育高位均衡发展”由此展开了全面的研究和实践。2008年8月，全区暑期校级干部研讨会深入分析、研讨了区域教育的发展状态，认为，全区教育已进入城乡一体、高位均衡发展的历史新阶段，教育高位均衡是实现区域教育现代化的重要方式和重要历史阶段，今后必须进一步大力推进区域教育高位均衡发展。

　　(二)以规划和布局为先导，确立区域整体推进格局

　　党委政府的“预先谋划”体现在对工作的长远和整体规划上，体现在政策选择和对策研究上。我区坚持将教育纳入全区统筹城乡发展统一规划，坚持规划先行、统筹推进。1998年，制定了《XX区教育现代化第一个五年规划》，这一规划推进了城区学校第一次现代化建设，重点推动了学校信息化工作。2003年，我们制定的《XX区教育现代化第二个五年规划》，响亮提出了“农村教育城市化、城市教育现代化、城乡教育均衡化”奋斗目标，把城乡教育均衡化发展作为了这一时期的工作推进重点，形成了统筹城乡教育高位均衡发展的“XX模式”。到2008年，XX区城乡学校办学水平大面积提升、差距大幅缩小，城乡教育均衡态势良好，《XX区教育事业第三个五年规划》提出要全面提升区域教育现代化水平，因此提出了建设全国教育现代化强区的奋斗目标。

　　(三)提出了“区域教育高位均衡发展”的认识创见

　　1.“高位均衡发展”是城乡教育一体化、均衡发展的更高追求，是实现教育现代化的重要手段和路径

　　在推进城乡教育一体化，促进区域教育均衡、优质、可持续发展的过程中，我们注意解决了两个重要问题，一个是整体发展与个性发展问题，一个是高水平推进均衡发展的问题。

　　从2003开始，经过两年多的努力，我们通过资源的优化配置基本实现了全区义务教育阶段的一体化和均衡发展，基于区域经济发展的更高要求和区域教育发展的更高追求，我们对区域教育发展趋势进行了大胆的预测。2005年1月，我们提出“高质量推进城乡教育一体化发展”。2006年3月，课题组开始酝酿提出“城乡教育高位均衡发展”。我们初步认为，高位均衡是县域义务教育均衡发展的方向，是未来区域基础教育发展的时代性命题，也是办好人民满意教育的重要途径。此后，我们将这一概念作为区域教育发展的思想理念和发展目标进行研究，并全面实施了以内涵发展为主体的“高位均衡发展”。2007年、2008年，广东珠海、安徽芜湖、江苏南京等地的一些市区县，也开始将这一理念用于指导本地的改革和实践。2008年12期《江苏教育》，以《扎实有效推进基础教育高位均衡发展》为题刊载江苏省教育厅厅长署名文章，提出推进基础教育高位均衡发展，标志基础教育高位均衡发展实践在江苏全省全面展开。

　　2.“高位均衡发展”相关标准的初步研究丰富了教育均衡发展的内涵和方向。

　　教育高位均衡发展是随着国家和地域经济社会高速发展，区域义务教育实现基本均衡后，推动教育更高水平均衡和动态均衡发展的必然要求。我们认为，高位均衡，主要指两个方面，一是指一定区域范围内教育均衡度的高位，学校间差异小;二是指区域教育发展水平的高位，在一定范围内居于前列(如教育投入大、升学质量高、品牌学校多等)。其表现形式可以描述为：区域整体教育水平在较大范围内位居前列，城乡之间、校际之间、不同受教育群体间的差别极大缩小，教育资源在社会和学校得到合理优化配置，区域学校特色化、个性化发展，体现动态均衡的特征，每一位学生都能接受相对均等的教育。

　　宏观层面上，教育高位均衡主要反映在教育的权利公平、教育机会均等和教育规模均衡、结构均衡和制度均衡上。中观层面，主要包括区域均衡、城乡均衡、校际均衡、群体均衡等。在微观层次，主要体现在生源均衡、质量均衡、结果均衡、评价均衡等方面。

　　翟博的《教育均衡论》将教育均衡发展划分为四个阶段。第一阶段，称为低水平均衡阶段，也就是普及义务教育阶段。第二阶段，是初级均衡阶段，即推进体制改革，追求教育过程和条件的均等阶段，XX区前几年的改革和发展就处于这一阶段中。第三阶段，就是高级均衡阶段，具体来说，就是深化学校教育改革，加强学校内部建设，追求教育质量的均等阶段。第四阶段，高水平均衡阶段，这是义务教育均衡的理想阶段，也是教育资源极大丰富的阶段。我们提出并推动的“高位均衡”，从阶段划分看，属于作者所指第三、第四阶段。

　　为实现城乡教育高位均衡发展，我们区在推进城乡均衡、校际均衡的基础上，重视实现教育的结构均衡和群体均衡，重视实现起点均衡后的结果均衡和评价均衡，重视在硬件均衡的基础上大力推进软件均衡，重视实现表象均衡后的实质均衡，重视在均衡的基础上实现优质、可持续，最终最大化满足人民群众的教育需求。简单地说，就是要在均衡的标准上体现出高水平、高质量和高要求。

　　(四)通过落实教育优先发展战略和强化优质资源的均衡配置，实现全区学校办学条件的高位均衡

　　1.加大投入、倾斜农村，全面提升学校办学条件。

　　投入是发展的保障。城乡教育发展不均衡主要是城郊学校的投入力度与城区学校相比相对较低，设施设备、生均经费等重要指标相对城区学校差距较大，所以我们区以教育高位均衡发展为指向，坚持“财政预算向教育事业倾斜、教育投入向城郊学校倾斜”的原则，不断完善教育投入优先保障机制，确保了教育经费“三个增长”，教育发展得到了切实有力的保障。

　　(1)以“投入优先”促进城乡教育高位均衡。

　　我们所指的“投入优先”是教育投入的优先和财政支持的优先，以此全力保障区域教育一体发展和高位均衡发展。近五年，全区教育总投入达到14.64亿，其中，2008年教育总投入4.67亿元，是2003年的2.9倍。

　　(2)以“现代学校标准”建设城乡学校。

　　2003年以来，全区共投入8.9亿元，分步实施学校布局调整和学校基础设施建设，新建、改、扩建学校25所，新增学校用地358亩,建筑面积达19万平方米，新增学位12840个。同时，我们以均衡为标准，统筹安排，着重加大了薄弱学校的改造力度。2005年至2008年，全区教育技术装备投入逐年大幅度增加经费，4年总投入达到4000余万元。投入资金242万元，建成了教育城域网，全区所有中小学8000余台电脑均能通过教育城域网实现互联互通。我区在XX市城区中率先完成义务教育阶段学校技术装备标准化配置满覆盖。2007年成为XX市扶薄工作唯一免检区。

　　2. 统筹配置城乡师资，强化教师专业发展，努力实现“软件”均衡。

　　教师素质、专业水平和执教能力是区域实现教育高位均衡发展的关键。在队伍建设方面，近几年来我们既保增量，也兼顾均衡，着力优化了城乡学校队伍结构。同时，我们通过创新培养机制形成了促进全区干部教师整体素质提升的有效策略。

　　(1)在师资配置上，重点倾斜城郊，强化交流，不断优化城乡学校教师结构。

　　我区先后选派、选聘了16名校长、70余名副校长和校长助理、15名特级教师、60名学科带头人和省市青年优秀教师到城郊学校工作。近年来，共为城郊学校下拨教师编制655个，招聘校长、教师370名;为解决城郊学校教师不足问题，按每班1.5个教师编制的标准增加了270名教师，每人按照1.2万/年的标准补助给学校。为缩小区内教师的收入差距，为城郊学校教师提供“五险一金”和交通补贴。

　　(2)在人才管理上，探索构建了城乡一体的现代教育人力管理方式。

　　我们建立了区级、教育局、学校三级人才管理机制。建立了区领导联系教育优秀人才的制度，区领导印制专门的人才联系卡，经常关心了解教育人才的思想、业务、工作和生活情况。

　　教育行政部门把有效促进教师专业成长纳入学校发展考核，对学校关注教师发展、培养骨干教师、建设“名师工程”和校本培训等作了明确的制度规定和要求。同时，教育行政部门和学校在城乡学校捆绑发展的基础上，推行8项针对城郊学校的联系结对制度，对口帮扶捆绑学校教师。各个学校还推行了学科教师“师徒结对”制度，签定《师徒目标责任书》，确立师徒“中长期互助发展目标”，让教师之间在业务上也实现“捆绑”发展。

　　(3)在人才培养上，探索实践了“统筹整体和个体发展”的培养方式。

　　我们倡导教师制定个人专业发展规划，建立教师成长档案袋，通过指导开展课题研究，逐步提升教师个体业务水平;充分发挥继教中心的学术引领和专业指导作用，通过业务培训、学术活动、课题研究等多种路径，推行新教师“入门工程”和区、校两级驱动的骨干教师培养制度，主动为不同层次教师建立发展通道;强化校本研修，以年级组、学科组、课题组为单位，通过集体备课、同上一课、一课多上等主要形式推进专业群体的共同发展，带动群体成员的水平提升。同时，实施“教师学历学位提升计划”，与川师大等高校联办教育管理硕士班和教育技术硕士班，招收青年教师185人，通过全国联考和校内导师培养，帮助区域教师提升学历学位。

　　(五)通过管理机制等核心要素与工作举措的创新和突破，实现区域办学水平的高位均衡

　　办学硬件条件和师资队伍优化配置后，城乡学校还需要通过管理改良、提升内涵等来实现办学水平的均衡。2003年以来，我们区重点采取城乡学校“捆绑发展”等手段和策略，通过外力拉动和内力促动，有效推进了城乡学校的内涵发展，明显缩小了城乡学校校际办学差距。

　　1.创新“捆绑发展”机制，拉动城郊学校办学水平的快速提升。

　　为快速提升城郊农村小学的办学水平和教育质量，我们在全区推行城乡学校“捆绑发展”机制，实施“两个法人单位、一个法定代表人、一套领导班子、独立核算、独立核编”的学校管理改革。这一套办法，不是一般意义上的教师交流、送课下乡、拉手结对，而是将城区优质学校和城郊所有的村小结成办学共同体，将办学责、权、利绑在一起，发挥城区学校干部、教师团队对农村学校的帮扶影响，以制度的力量推动城区学校优质资源向农村学校的流动，通过整合、优化、重组教育资源，促进捆绑两校理念、资源、成果、利益共享，荣辱共担，从制度设计上保证扶助城郊农村学校发展的长期性和有效性，推动城乡互助走向文化融合，实现管理一体化、师资交流经常化和教育教学联体化。

　　(1)探索出了城乡学校“捆绑”的主要方式。

　　一是捆绑、松绑、脱绑的“线型”方式：城乡学校捆绑过程中，在理念文化、管理制度、队伍建设、资源调配、教育教学活动、评价体系、经费保障等方面根据两校校情进行有针对性的统筹管理，在常规活动中实现时间交互、空间交互和人员交互，在品牌方面形成各自的学校品牌。也就是在一套班子管理下，以不同的管理方针，实行两校互惠平行发展。同时，当被捆绑学校发展到一定阶段，具备自主发展能力时，实施较为宽松的校际捆绑，逐步实现松绑和脱绑，最终实现独立自主发展。

　　二是捆绑帮扶的“三互”方式：即“行政互派、教师互动、学生互访”。通过短期项目研修、长期定岗交流和校级干部易岗实施行政互派;通过大规模的教师交流和教研推动教师交流互动、培训互动和研讨互动;通过混合编班、结对互助、结对互住实现学生互访、融合。通过这一方式，农村学校以城区学校为坐标审视工作，从观念、行为到质量与城区学校快速接轨，迅速发展成为达到城区中等水平的小学。

　　三是捆绑融合的“教育共同体”方式：将行政驱动的被动捆绑，创造性地管理融合为教育共同体。通过捆绑两校的情感切入、文化浸润和两校的统筹管理，A学校成功实现品牌的输出，整合形成新的分校优质资源，2007年，B小学在新校址上更名为A学校的分校，而A学校也形成了下辖多个校区的办学集团。

　　(2)形成了城乡学校“捆绑”发展的主要策略。

　　文化浸润：将被“捆绑”村小视作一个校区，尊重历史，情感切入、实质融合，在管理权限、教师岗位、制度体系、工作程序、福利待遇等不变的情况下，通过城区学校的团队文化浸润，影响捆绑学校，让捆绑学校全员参与城区学校的文化建设、校级课题研究、常规德育活动和课堂教学研讨，缩短情感上心理差距，培育专业意识，提升专业技能。

　　课程引领：区教研员到城郊学校蹲点，重点服务和指导城郊教师，提升干部教师的专业能力和素养。同时，引导教师对校本课程的感受、实践，拓展课程视野、提高课程意识，逐步提升教师的课程能力。

　　建设学术共同体：把捆绑学校教师纳入相应教研组、年级组一体化建设，运行联合教研机制，发现问题、分析归因、建议策略、验证实践和反思提升，组织形式上从大组教研向学段、年级教研转变，发展方向上从过去的无序到专题研究，最终取向学习性组织建设。

　　2. 实施城乡学校集团发展策略、特色创建策略，推动学校特色发展、个性发展。

　　(1)推行集团发展策略。

　　XX区近年来坚持以高中为龙头，拉动区域初中、小学发展，坚持以小学为基础，以初中为抓手，上推高中，着力构建不同形式的集团发展模式，促进区域各学段教育教学质量的整体提高。

　　①构建帮扶集团模式。将优质初中和相对薄弱初中结成帮扶集团对子，制定帮扶发展的目标任务和完成时限，结对学校间施行“融合管理”、“流动师资”、“联动考核”，共享教育资源，并且通过教育城域网，利用“互动教室”(即课堂教学可以通过视频互动交流)，搭建起帮扶学校双向互动教学平台，真正实现校际间集团帮扶、深度帮扶。

　　②形成协作集团模式。对区域内条件适合的高中学校、初中学校、小学进行软整合，形成多种方式的校际协作组织。如：“校际联盟”、“学区论坛”、“教学管理沙龙”等。

　　(2)推行学校特色、品牌创建策略。

　　一方面，倡导“一校一特色”，全区学校积极开展学校文化建设，探索学校素质教育模式。几年来，全区产生了“平民教育”、“愉快教育”、“生活教育”、“阳光教育”、“智慧教育”、“缤纷教育”等20余个富有特色的学校素质教育模式。

　　另一方面，加强区域教育特色建设。如“科学教育”，全区有19个学校参与创建;“国防教育”小学、初中、高中校际协作;“英语特色”、“艺术特色”小、初、高学段联动建设等，形成学生成长发展的通道。A初中，与本区11所小学在英语特色方面联动协作，目前， A初中初一年级一半班级都是外语实验班，学校力争2010年初一年级全部办为外语实验班，成为真正意义上的外语实验学校。高中阶段，通过与B高中的“外语实验班”协作，形成较稳定的互动发展联盟。“特色创建”带动了学校办学水平的全面提升，08年A初中44.3%的毕业生升入省级以上示范性高中就读。

　　(3)推行“基础+发展”综合督导评估模式。

　　教育督导是深化实施素质教育工作的突破口。我们以素质教育为核心，以发展性评估为理念，改进创新学校督导工作方式和机制，着眼于推进素质教育和学校的可持续发展，建立并完善了“基础+发展”的学校综合性督导评估新模式。

　　“基础+发展”，是指从基础和发展两个维度来考评学校，即将评估指标设置为基础和发展两个部分。基础部分是保障性指标，将学校推进素质教育的基本保障分成“办学方向与管理、队伍建设、教育教学、办学条件”等方面加以细化，减少对由于上级部门分配以及历史原因造成的指标差距(如：校舍、设施设备)的考核，着重考察学校的改革和管理水平;发展部分则由各学校基于学校自身的实际情况提出每年的办学亮点、目标与思路、具体措施以及预期效果，形成个性化方案，突出可持续发展和特色发展理念。这样的评价方法，实质是以纵向增值度来考察学校的办学绩效，显然，这种方式更为公平，更为关注现在和将来，这样的变化对于调动大部分学校的办学具有积极意义。

　　(六)构建起城乡均等的教育惠民体系，全力办好人民满意的教育。

　　教育惠民利民，是教育服务社会、服务大众的职能体现，也是党和政府以人为本、执政为民的精神彰显。我们从维护人民群众切身利益出发，重点关注弱势群体，全力构建起城乡均等的教育惠民体系。

　　1.保障进城务工农村劳动者子女顺利入学。

　　我区进城务工农村劳动者子女的特点是规模大、流动性强。为了维护进城务工农村劳动者子女的合法权利，我们主要通过两类措施确保他们依法顺利入学。一是通过新建农民工子弟学校，并指定23所公办学校作为接收点，让进城务工农村劳动者子女与本地学生共同学习;二是扶持、委托民办学校培养的办法，我们按照中学1200元/生·年、小学1000元/生·年的标准对民办学校进行专项补贴。

　　2.让贫困家庭子女和残疾学生“能上学、上好学”。

　　教育惠民一个重要方面，是帮助教育弱势群体解决“上学难、上学贵”的问题。为了让弱势群体儿童和其他孩子拥有平等的受教育机会，我们实施了惠民资助“四大行动”。一是对区内所有农民和失地农民的子女实施免费义务教育。二是对新就读职业教育联席会议成员学校的武侯籍学生进行补贴，对本区户籍的职业教育学生的学费实行与普通高中同档缴费标准。三是加大“帮困助学”力度。对全区所有义务教育阶段家庭经济困难学生实施资助。四是实施“残疾学生”满覆盖资助工程。从幼儿园一直到大学，分阶段分标准对全区所有贫困残疾学生和贫困残疾人家庭子女进行费用补助。

　　3.全力打造平安、和谐校园。

　　校园安全，是一项需要动员全社会力量的系统工程，需要有关部门通力协作，齐抓共管。为了让人民群众能放心将子女送进学校接受教育，区教育局创新性地实施了“天网、地网、人网”三大防御工程，建立健全了各类安全工作组织和高效畅通的学校安全保卫网络体系。2007年，投入600余万元，在全省率先建设了覆盖全区所有学校的“天网”校园治安实时监控系统;投入近40万元，为区内每一所公办学校中小学生购买了校方责任险;投入130万元，为学校配备了专业的保安队伍，将应急机制引入校园，让全区学校成为家长放心、学生快乐成长的平安校园、放心校园。

　　三、本项课题研究的成效和影响

　　通过几年研究和实践，XX区在如何实现区域教育均衡、优质发展等问题上取得了重大进展和率先突破。和2003年比较，区域教育整体呈现出投入大、建设快、发展好，质量高、结构优、更均衡的重要特点，全区教育实现了条件大改善、规模大发展、水平大提高、重心大转移，进入了城乡一体、高位均衡的发展新阶段。城乡学校校际办学实现了“六个基本一致”，即“校园环境文化基本一致，教学设施基本一致，公用经费基本一致，教师素质基本一致，管理水平基本一致，人民群众满意度基本一致。”

　　近年来，XX区成为了全国最早的城乡教育一体化实验区，通过了全国城乡教育均衡发展特色示范区论证，在全国率先提出了区域教育高位均衡发展理念，成为了四川省首批义务教育示范县，形成了一系列战略性强、操作性好、有力促进区域教育高位均衡发展的实践模式，在全省乃至全国产生了较大影响。

　　(一)课题取得的主要成效

　　1.城乡学校办学条件得到根本性提升，城乡差距大幅缩小